Samarbeta mer utan att centralisera mer

Kommunalt självstyre kräver inte att varje kommun löser samma tekniska problem på egen hand.

Det finns 290 kommuner i Sverige. De ser olika ut, har olika förutsättningar och gör olika politiska prioriteringar. Så skall det också vara. Kommunalt självstyre finns av en anledning, och det finns ett värde i att beslut fattas nära den verksamhet och de människor som berörs av dem.

Samma sak gäller kompetensen. Kunskapen om skolan skall finnas nära skolan, socialtjänstens kompetens nära socialtjänsten och den som arbetar med bygglov, miljö eller teknisk verksamhet behöver förstå just den verkligheten. Det går inte att ersätta med en generell, alltomfattande organisation och sedan förvänta sig att allt fungerar bättre bara därför att rutorna i organisationsschemat blivit färre.

Men det betyder inte att varje kommun också behöver lösa alla tekniska och administrativa problem på egen hand.

Alla kommuner behöver hantera ekonomi, personal, dokument, ärenden, e-tjänster, behörigheter, informationssäkerhet och mängder av andra funktioner som i grunden är ganska lika. Ovanpå dem finns verksamheternas olika behov, men mycket av fundamentet återkommer från kommun till kommun.

Där finns en fråga som jag tycker vi borde ställa oftare. Hur mycket tid, pengar och kompetens lägger kommunerna på att var för sig upphandla, införa, integrera, säkra och förvalta sådant som hundratals andra kommuner också behöver?

Samverkan är inte samma sak som centralisering

Det är lätt att hamna fel här och dra slutsatsen att större organisationer automatiskt skulle vara effektivare. Det är inte den väg jag vill gå och det tror jag inte på.

En stor gemensam förvaltning kan säkert ge administrativa fördelar på vissa områden, men den kan också skapa större avstånd mellan verksamheten och människorna som skall stödja den. Den som arbetar nära en verksamhet lär sig inte bara vilka system som används utan också varför de används, vilka undantag som finns, var problemen brukar uppstå och vilka konsekvenser en förändring får i vardagen.

Den typen av kunskap är svår att ersätta.

Däremot finns det ett lager under verksamheten där samarbete kan vara betydligt mer naturligt. Tekniska plattformar, integrationer, grundläggande säkerhetsfunktioner, standarder, gemensamma krav och ibland även drift behöver inte vara unika bara därför att verksamheterna är det.

Det är egentligen ingen konstig tanke. Två kommuner behöver inte bedriva socialtjänst på exakt samma sätt för att kunna använda samma tekniska standard för informations-utbyte. De behöver inte ha samma organisation för att kunna samarbeta kring en upphandling eller ställa likartade säkerhetskrav på sina leverantörer.

Det viktiga är alltså att skilja på sådant som behöver ligga nära verksamheten och sådant som inte vinner något på att byggas upp parallellt på många olika håll.

Samverkan behöver inte betyda centralisering.

Tekniken kan delas, ansvaret kan oftast inte

Sedan finns den juridiska verkligheten, och den går inte att rationalisera bort med ett tekniskt resonemang.

En kommun är en juridisk person, men inom och omkring kommunen finns nämnder med olika ansvar, kommunala bolag, kommunalförbund och ibland bolag eller verksamheter som ägs tillsammans med andra. Till detta kommer sekretess, personuppgiftsansvar, myndighetsutövning och andra regler som gör att information och ansvar inte bara kan blandas ihop därför att det tekniskt hade varit praktiskt.

Det här blir särskilt tydligt inom IT. Ur ett rent tekniskt perspektiv är det ofta fullt möjligt att låta flera organisationer använda samma grundläggande plattform. Men det betyder inte att de skall dela information, behörigheter eller ansvar. Sådant måste kunna hållas tydligt åtskilt och lösningen måste utformas efter gällande juridiska krav och rådande lagstiftning.

Det är därför jag tror att man behöver hålla två tankar i huvudet samtidigt.

Vi skall inte bygga bort de gränser som finns. Samtidigt behöver en juridisk gräns inte automatiskt innebära att varje organisation måste köpa, bygga och förvalta all teknik separat. Det finns gott om tekniska sätt att separera miljöer, data och behörigheter. Exakt vilken modell som är lämplig beror förstås på verksamhet och regelverk, och ibland kommer slutsatsen mycket riktigt att bli att något bör hållas helt separat.

Men den slutsatsen borde komma efter att frågan undersökts, inte vara utgångspunkten varje gång.

LOU finns av en anledning

Och sedan har vi Lagen om offentlig upphandling.

Den är redan i dag en källa till en hel del frustration. Upphandlingar kan bli kompli-cerade, kravspecifikationer omfattande och processerna långdragna. Det är lätt att därför se LOU som ännu ett hinder när kommuner försöker samarbeta.

Men grundtanken bakom lagen är rimlig och viktig. Kommuner skall inte kunna välja leverantörer godtyckligt. Företag skall behandlas på ett rättvist sätt, konkurrensen skall fungera och beslut om stora mängder skattemedel skall tåla insyn och granskning.

Problemet är alltså inte att dessa principer finns. Frågan är snarare hur de tillämpas i praktiken, och om många kommuner verkligen behöver göra nästan samma arbete var för sig.

Det finns också en annan obalans i systemet som är värd att diskutera. Det kostar inget att begära en överprövning i förvaltningsrätten och den som förlorar behöver normalt inte betala motpartens kostnader. Det är naturligtvis viktigt att en leverantör skall kunna få en upphandling prövad utan en orimlig ekonomisk tröskel. Samtidigt innebär en över-prövning arbete, förseningar och ibland betydande kostnader för kommunen, även när upphandlingen senare visar sig ha genomförts korrekt.

Här finns en svår balans. Rätten att få offentliga beslut granskade måste finnas kvar, men ett system där det i praktiken finns mycket liten ekonomisk risk med att överpröva kan också skapa incitament som inte alltid leder till bättre upphandlingar. Det är åtminstone värt att diskutera om balansen är den rätta.

Om flera kommuner behöver en likartad funktion finns samtidigt möjligheten att samarbeta kring krav och upphandling. Det skulle kunna ge mer resurser till en genomarbetad kravbild och samla kompetens som kanske är svår för en mindre kommun att själv upprätthålla inom varje specialistområde.

Samtidigt måste man vara försiktig även där. En gemensam upphandling som blir alltför stor kan få motsatt effekt. Om bara ett fåtal mycket stora leverantörer har resurser att uppfylla kraven riskerar konkurrensen att bli sämre och mindre aktörer att försvinna ur bilden.

Större är alltså inte automatiskt bättre, på samma sätt som lokalt inte automatiskt är bättre. Det är själva avvägningen som är intressant.

Frågan borde komma före lösningen

När ett nytt behov uppstår är det naturligt att ganska snabbt börja diskutera vilket system som skall köpas, hur det skall finansieras och hur införandet skall gå till. Jag skulle vilja att några andra frågor kom tidigare i processen:

• Är det här verkligen ett behov som är unikt för vår kommun?
• Finns det andra kommuner som försöker lösa samma sak?
• Kan vi samarbeta kring kravbild, upphandling eller tekniska standarder?
• Kan vi dela en teknisk grund utan att dela information eller ansvar?
• Finns det delar där det faktiskt finns ett värde i att fortsätta göra saker själva?

Jag tror inte på ett enda stort system för alla Sveriges kommuner och jag vill inte flytta kompetens till centrala organisationer bara därför att det ser effektivt ut på ett papper.

Det jag vill se är egentligen betydligt mindre dramatiskt än så. Mer eftertanke innan vi bygger upp ännu en parallell lösning, mer samarbete där behoven faktiskt är gemensamma och fortsatt tydligt lokalt ansvar där det hör hemma.

Om kommunerna kan samarbeta mer kring det generella kan tid, pengar och kompetens i stället läggas på det som verkligen är lokalt och verksamhetsnära.

För mig är det också en viktig del av det kommunala självstyret. Det handlar om möjlig-heten att göra egna prioriteringar och ta ansvar för den egna verksamheten. Det be-höver inte innebära en skyldighet att uppfinna samma hjul 290 gånger.

Ibland borde det räcka att konstatera att någon redan har ett fungerande hjul, kontrollera att det passar och lägga kraften på vart vi faktiskt vill åka.